21.11.17
Schahter, Silvio
Introducción
Se cumplen 40 años de la vigencia del actual Código de Planeamiento Urbano, CPU, aprobado en 1977, en el gobierno del Intendente de la dictadura, brigadier Osvaldo Cacciatore, quien durante su gestión expulsó 150.000 habitantes de la villas, demolió más de 3.000 viviendas y dividió, autopista mediante, la ciudad en dos. Su secretario de Vivienda, Guillermo del Cioppo definió su ideario con la frase: “hay que merecer vivir en Buenos Aires, esta ciudad no es para todos”. Las carencias y desmesuras de la ciudad construida y los conflictos generados a partir de la aplicación del código y sus sucesivas modificaciones y agregados son tan evidentes como lo es su naturalización por parte de quienes la habitan y padecen.
El gobierno de la CABA, ha actualizado el paradigma de quien fuera el sucesor del brigadier demoledor, presentando el proyecto de un nuevo CPU junto a un nuevo Código de Edificación, CE, que según sus autores está pensado para regular el desarrollo de la ciudad para los próximos 50 años.
Ambos instrumentos de gestión pública y privada tienen implicancias, socio-ambientales, culturales y económicas que afectarán profundamente el desarrollo de la ciudad y en consecuencia la vida presente y futura de sus habitantes y de quienes arriban diariamente para trabajar y estudiar en ella. Sin embargo, por intencional desinformación, desconocimiento o simple desidia, la amplia mayoría poco o nada sabe de qué se trata, como fue gestado, a que intereses responde y como impactará en su calidad de vida.
Los códigos urbanísticos no tienen carácter autónomo con entidad propia ni contenidos de ordenamiento territorial exclusivos, sino que constituyen instrumentos de aplicación y control de objetivos, estrategias, lineamientos, criterios y pautas acerca de las formas de la evolución de las ciudades que son determinados por las estructuras económicas y las relaciones sociales que determinan el sistema de planeamiento político y socio-espacial de la ciudad y constituyen el marco al cual se ajusta el código urbanístico.
Entre sus objetivos estratégicos está el de lograr ubicar a Buenos Aires favorablemente en la competencia para posicionarse en la red global de ciudades, atractiva y segura para los inversores, el perfil de Capital de la Cultura como emblema identificatorio forma parte de esa estrategia. Para ello debe conciliar los distintos intereses de los actores principales que hacen la urdimbre del tejido urbano. Si bien el CPU privilegia notoriamente en su normativa a quienes hegemonizan los factores de poder y presión sobre las instituciones que lo generan, debe establecer el marco regulatorio para que las condiciones que exigen los capitales volcados a los bienes raíces no traben la dinámica de la urbe, lo cual afectaría la obtención misma de la renta que procuran.
Lo anárquico del crecimiento urbano, producto de una multiplicidad de fenómenos no coordinados y muchas veces contradictorios, no es más que otra cara del orden que impone la producción social de formas espaciales propias del sistema, cuya expresión justamente es la permanente tensión que genera la división socio-espacial en el territorio, que cristaliza las relaciones entre los que pertenecen a segmentos socio-económicos diferentes. Toda la norma, el código incluido, tiende a que estas relaciones de pertenencia y exclusión permanezcan estables.
La simplificación de hablar de la problemática urbana como consecuencia propia del desarrollo y no como contradicciones estructurales, hace creer que resolviendo aspectos técnicos y formales se pueden administrar los desajustes. El código de planeamiento, no busca poner en entredicho las causas profundas de las disfunciones e inequidades urbanas, sino más bien impedir que estas traben la apropiación de plusvalías por parte de los grupos concentrados de la operatoria inmobiliaria y financiera y los requerimientos edilicios y funcionales de las corporaciones. Estos sectores solo piensan la ciudad como una suma de artefactos aislados donde obtener renta, nada más alejado de la idea de la urbe como un tejido socio-espacial, histórico y complejo de múltiples actores y ámbitos de articulación de lo público, donde fortalecer sentido comunitario.
Esto no contradice el hecho que como toda legislación surgida desde los aparatos del Estado, en determinados momentos y en base a la dinámica de las fuerzas que operan en la sociedad real, pueda contener aspectos positivos, derechos reconocidos acumulados en periodos de acciones y reclamos, pero su aplicación será posible si son sostenidos en una construcción colectiva que cuente con la capacidad para ejercerlos. La Constitución de la Ciudad y el Plan Urbano Ambiental son ejemplos de una dualidad, pues muchos de sus artículos y propuestas referidas al buen vivir y al derecho a la ciudad no se aplican y son soslayados permanentemente.
Materializar una propuesta verdaderamente innovadora de CPU, incluso dentro de los marcos posibles, no un simple aggiornamiento o remiendo de parte de sus contenidos, supondría un desafío estratégico a largo plazo, que debería ir acompañando por procesos de diagnóstico, análisis y proyección del comportamiento de todas las variables que formarían parte un sistema integral de planificación. La cuestión de fondo es que este proyecto de CPU no forma parte de ningún modelo de ciudad ni plan e ignora las distintas experiencias y trabajos realizados en esa dirección.
Un conjunto de intenciones expresadas en su introducción, son solo eso, un mero ejercicio propio de una fraseología que utiliza una serie de consignas asumidas internacionalmente como parámetros básicos para pensar las ciudades: sustentable, verde, inclusiva, diversa, equilibrada, conectada, tecnológica y respetuosa de su patrimonio histórico. Ninguna de ellas figura plasmada efectivamente en el CPU, ni se refleja en los documentos cartográficos.
Por fuera de ciertos cambios de tipo morfológico, los nuevos instrumentos normativos tienen más continuidades que novedades, no apuntan a resolver los problemas y carencias existentes, sino que al contrario tienden a agudizarlos, creando nuevos y graves nudos de conflictos. A pesar de la oportunidad que supone la renovación de un instrumento tan importante para el desarrollo futuro de la ciudad, la mayor parte que presenta la propuesta nace de un reacomodamiento de la estructura y los contenidos del CPU vigente, y mantiene la lógica que ha llevado a una caótica y desordenada urbanización donde la dinámica evolutiva de la ciudad queda así atada a la rentabilidad absoluta y relativa que los sectores privados puedan obtener de la propiedad del suelo urbano y el bien construido.
El Estado, principal proveedor de tierra para el mercado inmobiliario
La CABA por su génesis histórica- geográfica y su rol político administrativo, ha sostenido y profundizado en el tiempo su centralidad tanto dentro del área metropolitana y desde esta hacia todo el país. Como la mayoría de las metrópolis que se despliegan dentro de la red jerárquica de ciudades globales, ha ingresado hace décadas en un proceso de transformación hacia la configuración de una urbe de actividad terciaria, de servicios administrativos y financieros. Este perfil, por su efecto gravitacional, ha alimentado nuevas demandas de locaciones de oficinas, viviendas de lujo y equipamiento, lo cual generó una expansión del mercado inmobiliario, sector que necesita de suelo urbano como insumo.
Después de 27 años de iniciado, se finalizó Puerto Madero, el mayor proyecto de reforma urbana del país y la región, que significo la apropiación privada de 132 hectáreas en la mejor zona de la ciudad, por centralidad y su acceso a la belleza escénica del rio, aunque no cumplió con ninguno de los objetivos que se proclamaron para justificarlo, si tuvo el mérito de ser el mayor negocio inmobiliario de la historia y marcar la tendencia que guía al gobierno sobre cómo se piensa el desarrollo de la ciudad. ¿Cuáles son los beneficios que recibieron los habitantes de Buenos Aires a cambio de los millones de dólares recaudados por la venta de los lotes? Quienes recibieron los benéficos de la Corporación Puerto Madero, por la construcción del llamado eufemísticamente “nuevo barrio porteño”, son parte de quienes demandan nuevos espacios para continuar valorizando su capital.
En consonancia con esta demanda, el Estado se ha transformado en el principal proveedor de tierra pública al mercado, privatizando centenares de hectáreas a través de la Agencia de Bienes, especialmente creada para este fin. El Estado privatizador, se desprende de los bienes públicos con calificativos de ociosos, improductivos, e innecesarios para la gestión, estas propiedades por su localización y tamaño en áreas privilegiadas aptas para grandes emprendimientos, requieren en su mayoría modificar zonificaciones existentes para permitir nuevos usos y la ampliación de su potencial constructivo para lograr la mayor rentabilidad posible sobre el proyecto a edificar.
La necesidad de un nuevo Código no se fundamenta por tanto en la obsolescencia, desactualización y superposiciones de resoluciones del CPU de 1977, es la respuesta a las necesidades de dar destino a los flujos de la sobre acumulación de capital financiero que busca refugio y valorización en bienes raíces en las ciudades nodales. Varios de los principales operadores inmobiliarios han concertado acuerdos con fondos de inversión internacionales, vale recordar que IRSA inicia su despegue de la mano del financista George Soros, de allí la urgencia del reclamo de dar seguridad jurídica a esta operatoria, creando la normativa específica para que este proceso acelerado de transferencia de riqueza del patrimonio común al ámbito de los negocios privados sea irreversible.
El CPU de este modo se transforma en un instrumento que facilita las transferencias de capital socialmente acumulado hacia un sector privilegiado de propietarios sin costo alguno, sin que esta renta sea gravada para reembolsarla a la ciudad. De manera explícita, el Estado actúa como regulador del precio del suelo urbano, un bien escaso y finito, permitiendo su uso especulativo con un precio en creciente aumento, lo cual a su vez genera el aumento de los precios de los alquileres y bienes de consumo, favoreciendo los procesos de gentrificación, fragmentación espacial y segregación social.
Donde se concentra el verdadero propósito del nuevo CPU e introduce los principales cambios, es en el capítulo de zonificaciones, cambiando el cuadro de usos y el volumen a construir, beneficiando particularmente a los mega emprendimientos de los grupos concentrados del negocio inmobiliario, que poseen predios ya privatizados o en vías de serlo. Se agregan en este capítulo las modificaciones que benefician a las concesiones precarias y construcciones en zonas no permitidas, que de ese modo serian legalizadas para logar su permanencia.
La talibanización del espacio público tiene pocos precedentes, en un periodo breve y a un ritmo avasallante más de 200 hectáreas han pasado de la esfera estatal a manos privadas, o han sido concesionados a mas de 15 años. Para muchos de estos predios existen proyectos que aún no fueron aprobados, entre otras causas por la resistencia de los vecinos, o fueron autorizados con excepciones al código vigente, cuestionadas judicialmente y sin pasar por la legislatura como fija la Constitución de la Ciudad.
Entre los bienes privatizados y concesionados en la CABA figuran:
Playas ferroviarias de Palermo, Liniers, Caballito y Colegiales para torres de vivienda y shopping
Parque Interama, 1.500 viviendas
Edificio del Plata al Banco Hipotecario SA
Ex AU3, Nuevo barrio Donado- Holmberg.
Hospital Ferroviario.
Tiro Federal, Distrito de la innovación
Edifico de la Sastrería del Ejército, Palermo.
Catalinas Sur, torres de vivienda.
Costanera Norte, Distrito joven en
Ex Ciudad deportiva Boca Juniors, IRSA, Solares de Santa María, 720.000 m2
Autódromo Buenos Aires, Frente sobre Av. Roca, distrito automotor
Isla Demarchi
Parque Roca, 32 ha. Centro transferencia de cargas, concesión 30 años
Nuevo Centro Exposiciones de Buenos Aires, Plaza Francia – concesión 15 años IRSA
Shopping Los Arcos, concesión 20 años IRSA
Inmuebles, 3 en Las Cañitas, sobre Soldado de la Independencia, Dorrego y Huergo , otros en Av. Bullrich al 300, Paseo de los Italianos 380 y Av. Huergo al 400 que en total tienen un potencial constructivo de más 130.000 m2
Diversos lotes y edificios en Villa Urquiza, Chacarita, Catalinas Norte, Retiro, Saavedra, Palermo entre otros.
Si bien el argumento usado para enajenar patrimonio público, es la necesidad de disponer de recursos para reinvertir en otros proyectos, la realidad demuestra que hasta hoy no ha existido, rendición de cuenta alguna sobre los bienes rematados, pues no hay ningún ente que administre, controle e informe el destino de esos recursos, fijando cuales son las prioridades para su uso.
Las rentas del suelo urbano, absolutas y relativas son generadas socialmente e incrementadas por la inversión pública. En el nuevo CPU no se explicitan los mecanismos para la captación de estas plusvalías generadas por obras de infraestructura y/o de equipamientos urbanos, cambios en los indicadores urbanísticos de uso del suelo, aumento de la capacidad constructiva para los predios privados que se vean beneficiados. Su reglamentación debería figurar de manera previa o simultánea y debiéndose encontrar para ello instrumentos económico-jurídicos adecuados que contemplen las diferencias de valor de suelo en cada área. Por el contrario el hecho más destacado es el retiro del único instrumento que oficiaba como medida de recuperación de la valorización inmobiliaria generada por la mayor contractibilidad. En efecto, el instrumento para “pago por edificabilidad” fue totalmente sustraído y los 5 hechos imponibles que se proponía legislar sobre la cuestión están ausentes. Desaparece así la propuesta realizada desde distintos ámbitos sociales y académicos de la creación de un Fondo de Compensaciones y Desarrollo Urbano, destinado a mejoras urbanas en áreas verdes, a superar los desequilibrios de equipamiento e infraestructura y a preservación del patrimonio histórico.
El mecanismo que tiene un correcto sentido compensatorio no deja de ser polémico, porque incluso aunque sea reconocido, la implementación de tasas por devolución de plusvalías urbanas apropiadas, no debería conciliar con la idea de legitimar todo tipo de saturación constructiva a cambio de previo pago.
El suelo, si bien tiene precio, no tiene valor, ya que no es producto del trabajo humano. El precio surge a partir de la capitalización futura de la renta que produce, y está directamente relacionado con el espacio construido o como lo define D. Harvey “ambiente construido”. La mercantilización del suelo urbano, bien escaso y no renovable, no está determinada por las condiciones de producción pues en última instancia las cantidades producidas son limitadas e irreproducibles. En la obtención de la llamada renta de la escasez se asemeja a la que se obtiene de la minería y los agros negocios, aunque se diferencia de estos por las variables que permiten plusvalías obtenidas por su espacio relacional.
El código, debería ser un instrumento regulador del precio del suelo, el tema es de vital importancia si vemos que en un periodo de 15 años el precio promedio de los terrenos en la CABA creció en dólares un 900 % y la tendencia es ascendente. (Ver cuadro 1) La incidencia en del lote en el costo final de un edificio tipo de vivienda colectiva, paso en el mismo periodo del 20% al 70%. Como el costo de obra en dólares se mantuvo relativamente estable, es el costo del lote lo que explica el aumento incesante del precio final de una vivienda y consiguientemente su valor de locación.
Evolución del precio promedio de terreno entre 2001 -2015- en U$S/ m2- fuente: GCBA
De la ciudad deseada a la ciudad inmobiliaria
Al no partir de un diagnóstico sobre la ciudad efectivamente existente, la ciudad tendencial, se sostiene como modelo fáctico naturalizando su actual dinámica de crecimiento, lo que inhibe la idea de consensuar una imagen de ciudad deseada. Un diagnóstico integral, para el cual ya se cuenta con todos los instrumentos técnicos y teóricos e innumerables estudios validados, permitiría analizar cuáles son los principales conflictos que atraviesa la urbe y por tanto pensar como aporta el CPU a su solución. Entre los problemas fundamentales se encuentran: el crecimiento descontrolado de la urbanización, especulación sobre suelo urbano, deficiente sistema de transporte público, insuficiente y mal articulado, transito caótico, basado en la supremacía irracional del automóvil, degradación del entorno natural, desfavorable relación de espacios verdes por habitante, falta de mantenimiento y colapsadas infraestructuras de la red de cloacas, agua potable, pluvial, provisión de energía eléctrica y gas, déficit habitacional, segregación y fragmentación territorial, polución del aire, contaminación visual y sonora, aumento incesante de la generación de residuos, falencias graves en el sistema de su recolección, depósito y su procesamiento y sus fenómenos sociales como la ruptura de las dinámicas colectivas solidarias y comunitarias, aumento del aislamiento, la desconfianza, la inseguridad y la violencia.
Si bien un CPU en sí mismo no puede dar respuesta, ni resolver todos estos procesos que tienen causas de carácter múltiple y raíces en una sinergia de fenómenos que lo exceden, es claro que una normativa que aspira a definir el tipo de ciudad en la que viviremos en los próximos 40 años, no solo no puede ignorar sino que debería ser un instrumento para favorecer su resolución. La ausencia de una evaluación solo es explicable en la decisión de no enfrentar las transformaciones necesarias. El reconocimiento de las causales crónicas de la crisis urbana pondría en evidencia que el proyecto del nuevo CPU conduce a profundizarlas.
La ausencia de una propuesta integral de ciudad, como la que contienen muchos de los códigos urbanísticos del mundo, tiene como resultado una normativa que se limita a regular el espacio privado, sin definir los parámetros que guiarán las múltiples formas de desarrollo urbano en el dominio de lo público.
El espacio público urbano es el que define la vitalidad de la ciudad, no es una abstracción, es una urdimbre de calles, avenidas, plazas, parques, y edificios públicos que constituyen un conjunto de alto valor significativo, el código además de conservar y mejorar lo existente debería promover nuevos espacios que ayuden a su transformación para hacer efectivo el derecho a la ciudad. La importancia del espacio urbano como recurso paisajístico, cultural y ambiental de la ciudad esta puesta en cuestión. Al no tener propuestas para el espacio público, se carece de una estrategia que considere las necesidades de equipamiento comunitario y la prioritaria revalorización de la calle como lugar de encuentro y no solo como una cinta de circulación, donde el automotor sigue siendo el privilegiado y cuya circulación sin obstáculos es considerado el factor principal.
Se ha consolidado un paradigma de progreso que sigue pensando de modo lineal el tejido urbano, donde más siempre es mejor, más autos, más metros cuadrados de hormigón, mas turismo, mas negocios, más consumo, es desarrollo. Al contrario, en realidad en muchos aspectos más es menos, porque significa menos espacio público, menos lugar de expresión y de vida social, menos espacio para crear identidades colectivas. Como consecuencia el nexo entre lo público y lo privado se ha quebrado, las vallas materiales y simbólicas propenden a disgregarlo, los lugares abiertos son considerados incontinentes, desprotegidos, aventurados, solo destinados a transitar y se piensan como un área excedente dentro del damero edificado.
Es el espacio público el que da carácter a la ciudad y permite reconocerla y vivirla, lo constituyen aquellos lugares que conservan la memoria de sus habitantes, en sus recorridos y sus múltiples pliegues donde se tejen las historias personales y comunes que se reconocen en sus rincones naturales, culturales y simbólicos. El espacio urbano, identificado con lo público, debe ser valorado como el aspecto vital y crítico de la ciudad, como su principal estructurarte, sobre el cual se organiza el tejido social de la urbe.
En la propuesta del GCBA, la construcción de espacio público se plantea como una situación excepcional y ocasional, dependiente del interés y la iniciativa privada, sin una propuesta que represente el interés y la necesidad pública. Se mantiene el principio que ha regido la política de todas la gestiones, pensar lo público desde lo privado, donde el espacio público siempre es lo residual, una carga de la cual hay que desprenderse porque es inútil y oneroso, o en todo caso un bien que asociado a la idea de puesta en valor prioriza su valor de cambio, sirve si es rentable.
El planteo de una ciudad de usos mixtos, se contradice con la práctica efectiva de la creación de distritos con rigidez de funciones uniformes, tecnológico, de la innovación, audiovisual y particularmente el distrito de las artes que responde a la lógica de las industrias culturales y del turismo, que conserva y rehabilita un sector de la ciudad como una postal, una escenografía desmembrada del tejido social existente, la gentrificación de la Boca y San Telmo, es el elocuente resultado de ese proceso.
Ficciones para un futuro distópico
Hace ya largo tiempo que existe el consenso unánime acerca de la CABA como el distrito central de una megalópolis que involucra a un amplio territorio donde viven más de quince millones de personas. La tendencia actual de crecimiento del AMBA, en medio siglo se duplico en tamaño y cantidad de habitantes, agudiza el desequilibrio demográfico regional y nacional, frente a lo cual no existe ningún modelo alternativo que reconozca este cuadro y por tanto aporte a la búsqueda de alternativas capaces de modificar esta dinámica. Ya en 1957, a partir del estudio de la conurbanización de Buenos Aires, con la creación de la Organización del Plan Regulador para Buenos Aires (OPRBA), se intentó abordar la región desde esa perspectiva. El organismo que estuvo encargado de la confección de un Plan Director, incorporaba e integraba a “la Ciudad y su región para un lograr un desarrollo y crecimiento a escala territorial” Estaba presidido por el arquitecto Eduardo Sarrailh y secundado entre otros por los arquitectos Francisco García Vázquez, Odilia Suarez y Clorindo Testa. De allí surgió el Plan Regulador de la Ciudad de Buenos Aires (1958-1965) que nunca llego a materializarse.
Por otra parte, la propia Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en su artículo 27 determina que“La ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, que contemple su inserción en el área metropolitana”.
Por eso el punto de partida debería ser la creación de un plan territorial, tomando como base las propias recomendaciones del Plan Urbano Ambiental, aprobado por ley 2.930 en el año 2008. Un modelo territorial que integre los flujos y articule los bordes de la ciudad con el resto del Área Metropolitana.
Tampoco son consideradas sus premisas fundamentales, en primer lugar la que establece explícitamente la prioridad de respetar las variables ambientales que suponen considerar las cuencas hídricas locales y regionales, las características físicas del suelo, los vientos predominantes y el asoleamiento, la necesidad de incorporar parámetros de diseño bio-ambiental para reducir el consumo energético y la producción de residuos, desarrollar una estructura policéntrica, reducción drástica de los índices de polución y contaminación, utilización de materiales reciclables, aumento de las superficies verdes y de terreno absorbente, entre otros elementos claves para una ciudad sustentable en serio. No se ha tenido en cuenta la interacción que produce el ingreso a la CABA de un número de personas equivalente a sus residentes, que concurren diariamente a la ciudad para trabajar y estudiar, ni tampoco los múltiples vínculos y continuidades que unen los distintos distritos que forman el área metropolitana AMBA. La estructura radial del AMBA no puede desconocer la existencia subcentros que le confieren una trama policéntrica, por tanto es esencial considerar las relación existentes y determinar nuevas conexiones tanto con la centralidad como el desarrollo de los necesarios vínculos no radiales.
El proyecto del CPU se basa en hipótesis falsas. La más evidente es la duplicación de la población durante los próximos años, formulación que contradice las estadísticas que muestran una estabilidad demográfica desde hace casi 70 años. (Ver cuadro 2) Esa presunción errónea sirve para justificar el aumento potencial de un tercio de la superficie edificada, que sería realmente el doble si se materializan las construcciones autorizadas por enrase con las de mayor altura, que a su vez no han sido estudiadas por manzana y por área. El cuadro se agrava porque no existe ninguna referencia al impacto socio ambiental, que este crecimiento producirá en todas la variables que conforman el hacer de la ciudad.
Cuadro 2
La ciudad es un ambiente absolutamente artificial, incluso sus espacios verdes son una domesticación de la naturaleza, pues no forman parte de un ecosistema, por tanto toda su actividad implica impactos sobre el ambiente natural; cuanto mayor y más compleja es la urbe, mayor es la conmoción producida. El desequilibrio entre el ingreso de energía y la salida de residuos líquidos y sólidos, crea un deterioro con el entorno que crece sin pausa, aumentar el volumen construido confirma la tendencia hacia el ecocidio al que marchamos sin retorno.
No hay registro de espacio para un futuro equipamiento de los sistemas de salud, educación y recreación que en la actualidad son insuficientes y con una distribución territorial desequilibrada. Los indicadores se limitan a definir densidad edilicia, sin confrontarla con la densidad de población resultante y la capacidad que deberán absorber las infraestructuras de servicios de red, ni los equipamientos de educación, salud y espacios públicos de proximidad y sus respectivos modelos gravitacionales. Las nuevas áreas de uso mixto intensivo no prevén la cobertura de sus necesidades específicas, zonas de carga y descarga y estacionamientos, lo cual agregara nuevos nudos al caotizado transito actual.
Uno de los argumentos centrales para justificar la necesidad de un nuevo CPU se basa en la necesaria modificación de los parámetros morfológicos del actual código, cuya aplicación ha generado siluetas desiguales, alturas diferentes y discontinuidades de fachada que dan lugar a la negativa vista del muro medianero o la figura espina de pez con alturas mayores en el centro de manzana y bajas hacia las esquinas. Objetivo modesto para justificar un nuevo CPU y además de dudosa aplicación.
Con ese objetivo el modo de definir la superficie construible, que actualmente se define por el FOT, Factor de Ocupación Total, una fórmula que relaciona, un valor predeterminado por zona con el tamaño del lote, se cambia por otro criterio, que ya existía parcialmente en algunas zonas ( C3II )y que ahora será de aplicación generalizada, donde el perfil edificado se define por las alturas que serán homogéneas en tomando como parámetro la corredores de distinta intensidad de circulación, usos mixtos y perfiles barriales.
La característica dominante del tejido de Buenos Aires es su heterogeneidad y un código morfológico no puede aplicarse genéricamente sin un estudio muy detallado de las diferentes partes de la ciudad, evaluando su real capacidad de transformación, y el impacto que la nueva norma generaría en sus múltiples dimensiones: sociales, económicas, funcionales y ambientales.
Los 47 barrios de la ciudad, tienen particularidades locales que hacen a cada uno de ellos un espacio de identidad y ámbitos singulares con características particulares conformados en distintas épocas a través de circunstancias, procesos y normativas que otorgaron un carácter que hace que sus vecinos los reconozcan como lugares de pertenencia.
La morfología urbana se debería considerar con estudios detallados de sectores urbanos que permitan verificar los diferentes procesos de crecimiento, con toda la diversidad y complejidad que puedan tener los hitos urbanos, los aspectos relacionados con la memoria ciudadana, la tradición y la historia, la distribución y características de las actividades económicas, las centralidades locales, la cobertura y capacidad de soporte de las infraestructuras vigentes. “Devolver la homogeneidad al tejido urbano", y “lograr alturas fijas y homogéneas", es ignorar esta realidad y proponerse objetivos de difícil y conflictiva materialización.
El nuevo CPU ignora uno de los graves problemas que enfrenta la ciudad, que son las recurrentes inundaciones que la afectan siempre que llueve intensamente. La degradación del sistema natural, escasez de espacios verdes y tierra absorbente, una red pluvial obsoleta, el insuficiente mantenimiento y limpieza, el aumento de los residuos y un método de recolección ineficaz, la falta de obras y la ausencia de un programa de información, acción y participación social, están entre las principales razones que explican las inundaciones urbanas y sus consecuencias. La especificidad de estos eventos surge de una intensa artificialidad a las que son sometidas las condiciones del sistema hidrológico. Una de las características principales de esta artificialidad es la impermeabilización, por saturación constructiva, de grandes porciones de la superficie. Este sellado actúa para reforzar el flujo, la escorrentía, aumentando la cantidad de agua que fluye sobre la superficie acelerando el proceso que deviene en torrentes desbocados. ¿Qué ocurrirá si se duplica la superficie construida?
Sobre La Avenida Gral. Paz y el Riachuelo se modifican zonificaciones que permiten torres en altura, no se piensan como bordes necesariamente articulados, son un ejemplo de la negación de los fenómenos de interacción territorial y afectaran la escala de varios barrios involucrados, además de conformar un borde que junto a Puerto Madero terminaran cercando con una pantalla toda la ciudad. La red intermodal de transporte, así como el conjunto de espacios públicos y bordes fluviales, el puerto, el aeroparque, las terminales de ómnibus y trenes de media y larga distancia y sus zonas aledañas deben conformar módulos integrados y articulados entre si y como parte de su relación con la región metropolitana.
En el plano que acompaña al texto del CPU no se verifica ningún programa para nuevos espacios verdes, por lo cual teniendo en cuenta el crecimiento de la densidad constructiva prevista el cuadro deficitario se agravaría. Buenos Aires es una de las capitales con menos espacio verde de América Latina, 5 m2 /hab. (en varios de sus barrios no llega a 1 m2/hab.) y está muy por debajo de los 15m2/hab. Aconsejados por los organismos internacionales. La dimensión del espacio verde público no se aborda como programa específico de intervención para el incremento de superficies con ese destino, por expropiación y/o por incorporación de nuevas áreas verdes en desarrollo públicos y otras iniciativas. La declaración que asegura que todos los vecinos tendrán una plaza o parque dentro de un radio máximo de 400 m2 no se ve explicitada en el plano, ni se aclara sobre que espacios se concretaría.
La propuesta de alturas en corredores de máxima densidad cuyo completamiento es poco flexible, y de saturación edilicia, no considera las características del tejido existente y sus diferencias volumétricas y de uso. Las normas propuestas en muchos casos generarán inevitablemente nuevas disrupciones que no van a poder ser solucionadas mediante el enrase. Esto es consecuencia de la aplicación de alturas máximas para toda la ciudad sin estudios particularizados. El resultado generara nuevos conflictos sociales, ambientales y económicos.
El proyecto del CPU no considera aquello que excepcionalmente funciona bien en la normativa actual, y se refleja en algunas de las prácticas de producción urbana que mejor operan en la Buenos Aires contemporánea y deberían preservarse. Probablemente, el ejemplo más emblemático y extremo en este sentido es la propuesta de desaparición de la escala actual de la zonificación R2b1, la única que preservaba el perfil barrial, que ahora en un porcentaje considerable pasaría a 22m de altura.
En la versión anterior del proyecto, se fijaba la altura máxima en 60 metros para los corredores altos y en la versión 10 esta se aumentó un 25 % fijando la altura máxima en 75 metros. Para el Parque de la Innovación se autorizan torres de 100 metros en medio de un tejido consolidado mayoritariamente entre medianeras.
La zonificación propuesta para el área central de la ciudad duplica la superficie construida existente y se extiende territorialmente con el consiguiente aumento de concentración de tránsito y polución ambiental, que favorece la producción de la denominada isla de calor, fenómeno producido como consecuencia de los procesos de combustión y un aumento de la absorción de radiación solar debido a la mayor cantidad de superficies expuestas por la geometría urbana y la ausencia de espacios verdes para la evaporación. El mayor almacenamiento de calor durante las horas del día en la ciudad debido a las propiedades térmicas de los materiales urbanos (hormigón, cemento, asfalto, etc.) es devuelto a la atmósfera durante la noche sin que logre disiparse.
Contradiciendo el contenido de la ley 71/1998 que crea el Consejo Urbano Ambiental, que establece el objetivo de “ asegurar la disponibilidad de tierras e inmuebles para el desarrollo de las acciones derivadas de los lineamientos del PUA mediante su adquisición y/o disposición anticipada”, la sistemática privatización de suelo y bienes y la ausencia de una reserva de tierra urbana pública, conllevan a un condicionamiento que de hecho impedirá la realización de cualquier proyecto de carácter comunitario y público, planes de vivienda social y la necesaria reformulación del hábitat urbano. La ciudad pierde así el domino del suelo urbano y no poseerá capacidad espacial para materializar ningún proyecto futuro. La experiencia es más que elocuente, cuando el espacio privatizado y consolidado, es metabolizado en el tejido urbano, se vuelve casi imposible su recuperación para un uso público. En este sentido la capacidad resilente de la Ciudad es casi nula.
El Código de Edificación mantiene entre otras cuestionadas normas, las referidas a habitabilidad de los locales, que son llevadas al extremo de autorizar viviendas de 18 m2. Conserva las medidas de los patios interiores y el uso privativo y fracturado de los pulmones de manzana que no se integran al espacio urbano. Tampoco reglamenta la calidad constructiva, para promover el uso de materiales perdurables, reparables, reusables y reciclables.
Inequidades urbanas
En el 1% del territorio de la CABA vive el 10% de quienes la habitan, la población en las 17 villas y 20 asentamientos crecieron desde 2010 en un 70 %. Esta ciudad autoconstruida para enfrentar necesidades básicas insatisfechas, llamada informal, entre otros aspectos porque allí no rigen el código urbano y el de edificación que reglamentan la ciudad formal, es también parte del modo en que el capitalismo produce el espacio, fragmentado, con un contenido elitista y segregador
La Constitución de la CABA consagró el derecho a la vivienda y al hábitat, orientado específicamente a dar “prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos”. La ley 148, sancionada en 1998, estableció la metodología para avanzar en la urbanización y radicación de villas.
La Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat del a Provincia de Buenos Aires, define como políticas de integración socio-urbana de villas y asentamientos precarios al “conjunto de acciones que de forma progresiva, integral y participativa, incluyan, entre otras, la construcción, mejora y ampliación de las viviendas, del equipamiento social y de la infraestructura, el acceso a los servicios, el tratamiento de los espacios libres y públicos, la eliminación de barreras urbanas, cuando existieran, la mejora en la accesibilidad y conectividad, el saneamiento y mitigación ambiental, el redimensionamiento parcelario y la regularización dominial.” El principio expuesto se refiere a la responsabilidad indelegable del Estado de avanzar en la integración urbana y social de los barrios. Si bien, no se detalla, en qué consiste tal responsabilidad, es un marco que recoge parte de lo producido en el mundo, como la Carta por el Derecho a la Ciudad y los documentos de ONU-Hábitat para los asentamientos humanos.
La brecha entre este reconocimiento normativo y la ejecución real de políticas habitacionales se amplió, más allá de las metas inclusivas declamadas, solo se producen acciones orientadas a abordar situaciones de emergencia, acotadas acciones estéticas y a resolver algunos equipamientos.
Recurrentemente se señala que no hay suficiente suelo urbano para atender estas necesidades, sin embargo es claro que la disposición del suelo público se privilegia para atender a otros sectores de la población y a las actividades económicas más rentables y especulativas y no para responder a las demandas acumuladas de las poblaciones urbanas precarizadas.
Los notorios desequilibrios e inequidades que tiene Buenos Aires crecen a medida que se alejan las posibilidades de acceso a un hábitat digno para quienes tienen menores recursos (Ver cuadro 3) El proyecto de CPU tiene un título muy breve y genérico que no compromete a la realización de los planes de reurbanización para las villas.
Cuadro 3
En el plano presentado no se han identificado las zonas para re-urbanización de las villas y su esponjamiento y no se adjudica ninguna reserva para vivienda y hábitat social. Tampoco se indica cómo se realizaran apertura viales, dotación de equipamientos y espacios públicos, eliminación de barreras urbanas, llegada del transporte público, etc.
La problemática del acceso a la vivienda y a la ciudad, no se agota en la reurbanización e integración socio-urbana del hábitat precario, sino que resulta necesario incorporar políticas activas de regulación del funcionamiento del mercado inmobiliario, en particular el del suelo, atendiendo a los sectores de menores recursos a escala de toda la ciudad y de manera coordinada con su región metropolitana. Nada se propone para la creación de un Banco Público de Inmuebles, que no sea para enajenarlos como es el propósito y la actuación de la Agencia de Bienes.
Consensos citadinos, participar sin decidir
Este proyecto encaja con las nuevas condiciones sociales y políticas que se vienen consolidando en la CABA. La división en las empresas entre sus plantas de producción radicadas en parques industriales y sus núcleos administrativos localizados en el centro de la ciudad, genero un desplazamiento de los trabajadores industriales que han visto crecer las distancias y el tiempo de viaje, mientras aumenta el costo de vivir en el distrito central de la metrópoli. La consecuencia es un proceso gentrificador que centrifuga a la población residente considerada no solvente a zonas periféricas. Como resultado se da una transformación de la ciudad, que se vuelve cada vez más homogénea en su composición socio cultural y cuyos habitantes se adaptan mejor a las dinámicas privatizadoras del Estado, consensuando un modo de producir el espacio basado en una lógica patrimonialista que facilita el papel que desempeñan las corporaciones inmobiliarias, los verdaderos beneficiarios y protagonistas del diseño de la Ciudad.
Publicar un texto informativo en la página web del GCBA es solo un paso inicial primario y al igual que los correos de propaganda mas cargados de efectos que ideas, o las campañas de afiches marketineros, no pueden asimilarse a un proceso de protagonismo verdaderamente democrático. En esa dirección el camino a recorrer de un proyecto de esta dimensión, hubiese requerido una primera etapa de interacción multidisciplinaria y consulta abierta para fijar los objetivos y lineamientos generales que regirían su elaboración y no presentarlo como un bloque cerrado producido por un grupo de técnicos y profesionales del GCBA, donde estuviera en consideración todo el universo posible de cambios y son solo retoques sobre aspectos menores.
Sin embargo los objetivos principales del proyecto del CPU cuya matriz esencial se mantiene en las distintas versiones que se dieron a conocer, fueron consensuados en un Foro creado por el gobierno en el Palacio Lezama, al que solo se convocó a los principales operadores inmobiliarios del país y a los estudios de arquitectura ligados a ellos. Aunque ninguno de ellos cuenta representatividad institucional y ni social, fueron quienes fijaron las pautas determinantes que rigen el proyecto.
Habida cuenta de la trascendencia que tiene una normativa que como el CPU que tendrá una influencia decisiva en su hábitat, es insoslayable el derecho de quienes viven en la ciudad a participar y decidir sobre su contenido. La planificación y las decisiones que involucran la vida urbana no pueden ser pensadas como practica sólo por parte del aparato estatal, no puede ser patrimonio de funcionarios y gestores, quienes usando las atribuciones que le ofrecen formas representativas cada vez más degradadas, resuelven en base a sus intereses personales y compromisos lobistas. Las parciales y formales presentaciones realizadas, que fueron obligadas por intimación judicial, no tienen carácter vinculante y por tanto no está garantizada su validación en el nuevo CPU, por el contrario numerosas voces individuales y colectivas, organizaciones barriales y el mismo Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo CPAU, desde una comisión expresamente creada para el tema, se expresaron críticamente sobre la metodología usada, el contenido, el carácter del proyecto, su articulado y las importantes omisiones que presenta, sin que hayan sido tenidas en cuenta en ninguna de las sucesivas actualizaciones, donde al revés fueron ampliados negativamente muchos de los aspectos cuestionados.
No es tarea de eruditos, con todas sus particularidades en distintos lugares del mundo existen experiencias exitosas sobre participación en la gestión urbanística que basados en el principio de corresponsabilidad generan una efectiva incorporación de diferentes manifestaciones de la comunidad en mejorar el hábitat donde viven.
Esta circunstancia obliga a una necesaria revisión crítica del llamado proceso participativo definido para las audiencias públicas en el proceso de aprobación de las intervenciones urbanas. Por no ser vinculantes, las opiniones de la ciudadanía, no crean obligación alguna. Entre otras consecuencias se provoca una merma en la presencia en las convocatorias al no encontrar un eco favorable, y se transforman en un acto formal simplemente para dar cumplimiento a lo que fija la Constitución de la Ciudad.
Vecinos de distintos barrios de la ciudad se organizan para defender sus derechos frente a la voracidad del mercado inmobiliario favorecido por los sucesivos gobiernos de la CABA. La Coordinadora Villera, con 53 días de su carpa frente al Obelisco en reclamo por la urbanización, los vecinos de Caballito que frenaron el mega shopping de IRSA, los de Villa Pueyrredón para mantener la escala barrial, en Colegiales frente a la privatización de la playa ferroviaria, en la Boca por los terrenos en Catalinas Sur, en el Parque Chacabuco para evitar las concesiones, en Coghlan lograron detener las obras en la Villa Roccatagliata, en Villa Urquiza para impedir la subasta de los terrenos aledaños a la estación del ferrocarril y los de Parque Chas, Saavedra, Barracas entre otros. En Caballito y Colegiales incluso avanzaron en la elaboración colectiva y plural de proyectos alternativos que fueron presentados en la Legislatura porteña, que a pesar del discurso participacionista ni siquiera los considero a la hora de tomar decisiones.
Reconociendo el inmenso valor que tienen estas desiguales batallas, aun cierto particularismo localista atenta contra la posibilidad de pensar y actuar en la ciudad como una totalidad. Por otra parte, su contracara es que la mayoría de los habitantes tienen un compromiso con su ciudad débil y lábil, y solo se manifiestan parcialmente cuando sus intereses individuales y patrimoniales se ven involucrados. Las causas tiene múltiples raíces, entre ellas la desinformación y el desconocimiento, la delegación de roles, la creencia que es un tema de especialistas, a lo que se agrega a una persistente, sistemática y eficaz propaganda oficial que construye un mensaje dirigido a cada individuo, aislado de todo contexto o pertenencia social, la consigna central “en todo estas vos” es un ejemplo, ese “todo” es en realidad “la nada”.
Esta prédica se instala sobre un sustrato socio-cultural fértil para estas políticas, la gentrificación, informal pero rigurosa, que fue cambiando la composición de la sociedad, una subjetividad que mira lo público y común con desapego y como algo ajeno, el relato de la meritocracia que fortalece un individualismo cerril, la tendencia al encierro, el aislamiento, la sensación de estar amenazado y vivir con miedo; prácticas segregadoras cargadas de prejuicios y estereotipos que se vuelcan sobre los pobres, son fenómenos aprovechados para avanzar en transformaciones urbanas de alto impacto, en base a un consenso que significa en lo factico: el dejar hacer sin involucrarse. El nuevo CPU es presentado en este contexto, que sus promotores consideran propicio para la apropiación sin límites de la renta urbana por parte de los núcleos concentrados del negocio inmobiliario y financiero que actúan con prácticas cartelizadas donde una veintena de empresas de bienes raíces y constructoras se reparten los principales bienes subastados y concesionados.
En su propósito han contado con el respaldo de las cámaras empresarias, de sectores profesionales como la Sociedad Central de Arquitectos, que gestiona los concursos para los anteproyectos de los espacios privatizados y también de las autoridades y docentes de cátedras de la FADU que avalan las practicas que la experiencia y las teorías urbanísticas contradicen.
La aprobación del nuevo CPU, a diferencia del de 1977, tiene un status jurídico que hará más compleja toda voluntad de revisión o modificación. En 1970 la organización jurídica de la ciudad determinó que el Código de Planeamiento Urbano fuera una ordenanza que emanaba de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Con el establecimiento de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, por la sanción de su Constitución en 1996, quedó establecida la facultad propia de generar otro tipo de legislación, por tanto ahora el nuevo Código de Planeamiento tendrá forma de ley. Antes se disponía, con cierta ejecutividad, en caso de arbitrariedad, falta de fundamentación, desvío de finalidad o cualquier otro vicio que afectara a un acto administrativo, de las vías de recursos y reclamos que se poseen contra cualquier acto de alcance general. En cambio, en el nuevo Código de Planeamiento al ser una ley, los procedimientos para dejar sin efecto o modificar sus normas, imponen caminos más complejos y de difícil resolución.
Estamos ante uno de los procesos más violentos y vertiginosos de transferencia de recursos espaciales del ámbito público a sectores privados, el nuevo CPU es un engranaje esencial en esta dinámica. La pérdida del domino común sobre el suelo urbano y la proyección prevista de volumen construido tendrán efectos letales para la calidad de vida de la ciudad que vera agudizados todos los conflictos que la atraviesan en el presente. Debemos reconocer que frente a la magnitud de la operatoria, y la diversidad de actores que involucra, más allá de algunos núcleos activos de vecinos y legisladores de izquierda, aún no logro promoverse el necesario e imprescindible debate sobre sus objetivos y consecuencias. No se ha logrado generar conciencia y acción, necesarias para neutralizarla y abrir curso a nuevas y originales formas democráticas de participación protagónica para construir otro modelo de ciudad que deberá ser ineludiblemente parte de otra sociedad.
Noviembre 2017
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